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        领导干部自然资源资产审计与问责衔接机制研究
        来源:《治理现代化研究》2023年第6期    作者:程雨燕    2023-12-22 13:30:00 
          一、领导干部自然资源资产审计制度研究述评及问题的提出
          领导干部自然资源资产审计作为一项具有中国特色的制度创新,肇始于党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,经历了“顶层设计—制度建构—实施运用—功能显效”四个阶段(详见表1)。
          由此可见,“功能显效”是当前领导干部自然资源资产审计制度研究关注的重难点问题。2008年,时任国家审计署审计长的刘家义提出审计“免疫系统”理论,要求“切实把握审计工作发展规律,充分发挥审计监督‘免疫系统’功能”[1]。该理论得到学者们的广泛认可:“审计‘免疫系统’理论在更高的层次上阐明了国家审计的本质、功能和目标”[2];“国家审计是国家治理中‘免疫系统’的一个子系统,其实质是一种权力制约行为”[3]。根据该理论,领导干部自然资源资产审计制度的功能包括“预防、揭示、抵御”三个方面。审计的本质是特定主体就某类对象一定范围内的活动进行监督检查的过程,重在通过发现问题揭示真相,“揭示”功能相应较强;审计一般可以提出解决问题的建议但并不直接作出全面处置,从而“预防”“抵御”功能相对较弱。因此,必须将自然资源资产审计结果作为领导干部考核、任免、奖惩的重要参考,及时有效反馈于问责,将审计与问责二者有效衔接。领导干部唯有清晰认知任职过程中所造成的自然资源资产不当损害必将招致不良后果,才会在决策中通过合理注意尽量避免类似情况的发生,自然资源资产审计制度的“预防”“抵御”功能方可得以充分彰显。
          然而,自然资源资产审计和问责衔接机制的研究尚乏善可陈:同时关注审计和问责的研究并不充分,具体到自然资源资产领域审计和问责的研究成果更是少见[4],这些为数不多的成果还普遍将审计和问责混同为一个问题,更没有在区分二者的基础上研究其相互衔接的问题。因此,本文试图在分析阻碍领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接因素的基础上,提出解决问题的三重路径,以期全方位激活领导干部自然资源资产审计的制度功能。
          二、领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接的阻滞因素
          (一)理念定位层面价值认同有限
          领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接的阻滞因素之一在于理念定位层面价值认同有限,即领导干部尚未普遍认识到自然资源资产审计的必要性和重要性。价值认同是行为认同的前提?!吧缁岢稍逼骄哂械男叛龊透星榈淖芎?,构成了他们自身明确的生活体系,我们可以称之为集体意识或共同意识”[5](P42)。价值认同就是社会成员通过相互交往形成的共同价值观念或较为趋同的价值定位,是在观念和情感上对某类价值认可或共享的集体意识、共同意识。领导干部对自然资源资产审计这项制度改革的重要性、必要性形成价值认同,才会在日常工作及行政决策中自发寻求符合生态环境?;ひ蟮墓餐怨毯徒峁?,最终实现行动认同。但是,价值认同并非一蹴而就,涉及理性认知、情感体验,以及在经历社会变化、制度更迭后的再认知、再体验等多重心理环节,是一个长期且敏感的逐步内化过程。党的二十大报告指出:我国取得举世瞩目成就的同时面临着诸如发展不平衡、不协调、不可持续,传统发展模式难以为继,资源环境约束趋紧、环境污染等一系列突出矛盾和问题。领导干部自然资源资产审计正是针对该类矛盾从体制机制源头入手推出的重大改革及制度创新措施。但是,在过去长期追求高速发展,甚至不惜以牺牲自然资源为代价的破坏性发展的思维习惯中,领导干部的发展观和政绩观已经在一定程度上被固化。从中央到基层的各级领导干部对新时代衍生出的价值新内涵大多需要经历从内心抵触、被动接受、逐渐认同的过程。在观念转型阶段,某些领导干部及地方政府并没有从价值理念层面真正认同自然资源资产审计的重要意义,因此实践中出现自然资源资产审计与问责“两张皮”现象[6](P21)。一方面,存在只审计不问责的情形。某些地区只是按照中央要求被动开展自然资源资产审计:审计主体敷衍塞责;审计过程流于形式;审计结果并没有在领导干部选拔任用中发挥决定性作用。另一方面,存在只问责不审计的情形。在中央生态环境?;ざ讲臁奥躺绫币约爸卮笸环⒒肪澄廴臼录?,相关部门都会果断立案调查并迅速处理一些在生态环境?;し矫媸е笆г鸬牧斓几刹?,但有时并非是依据自然资源资产审计结果而作出的。领导干部自然资源资产审计与问责之间的因果关系无法固化于领导干部的思维与行动中,从而难以对不重视生态环境?;すぷ鞯牧斓几刹啃纬沙ば寤?。
          (二)实施推进层面系统思维欠缺
          领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接的阻滞因素之二在于实施推进层面系统思维欠缺。系统思维源于马克思主义的世界观和方法论,是习近平新时代中国特色社会主义思想所蕴含的重要哲学思维方式之一,强调全局观念,坚持整体性、结构性和开放性原则,把不同层次的各类事物看成是一个相互关联、开放协同、有机组合的整体,在动态平衡中寻求多重目标的交互实现。应当运用系统思维整体有序、积极稳妥推进领导干部自然资源资产审计制度改革,因为该项改革影响利益范围十分广泛,需要赢得社会各界的共同支持。领导干部自然资源资产审计制度改革推进过程异常复杂,需要与其他改革相得益彰发挥集成效应。但是,某些领导干部和地方政府将自然资源资产审计简单理解为传统离任审计内容的拓展,没有将其置于自然资源资产产权制度改革、领导干部责任追究体系、政绩计量方式方法和国家发展模式等系列变革中加以整体考量及运用。主要原因:一是在于生态文明制度体系尚未充分构建,某些地方政府在开展自然资源资产审计时仅仅扩展审计范围,并未创新审计思维,没有从生态文明建设视角吸收自然资源资产产权制度改革的最新成果。二是在于党和国家监督体系尚未完全贯通,尽管离任审计事项中已经增加自然资源资产内容,领导干部责任追究体系却并未作出相应调整,无法将具有自然资源资产?;ぬ厣纳蠹莆试鹩谢谌氲澈凸壹喽教逑?。三是在于全国一盘棋与地方特色尚未实现有效统筹,在开展自然资源资产审计时,有的地方政府忽略本地实际情况一刀切滥问责而损害了领导干部干事创业的积极性。有的地方政府则一味强调执行困难搞变通、打折扣而导致制度约束落空。
          (三)具体操作层面行动指引不足
          领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接的阻滞因素之三在于具体操作层面行动指引不足,直接法律渊源、衔接适用条文以及保障机制方面的规定尚不充分。其一,自然资源资产审计制度的法律渊源尚不完备,尽管2021年修订的《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)第五十八条已经明确规定领导干部自然资源资产离任审计依照该法执行,但是《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)对审计监督的定义仍然只涵盖财政收支、财务收支等经济内容;《中华人民共和国环境?;しā罚ㄒ韵录虺啤痘肪潮;しā罚┮膊⑽疵魅犯秤枭蠹苹叵嘤Φ幕肪臣喽焦芾碇澳?。另外,除直接对接《自然资源审计规定》的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《生态损害责任追究办法》)外,其他类型问责条款中尚未增设专门针对性条款,只能参照适用经济责任的相关内容。其二,《自然资源审计规定》衔接问责方面的规定仍不充分。领导干部问责体系十分复杂:问责依据既涉及党纪,也涉及国法;问责主体既包括行政机关、司法机关,也包括监察机关和组织部门;问责方式既可以是警告等较轻类型,又可以是刑事责任等较重类型,还可以是调整待遇等可轻可重类型,具体到自然资源资产审计与问责衔接领域,则存在更多不足,需要《自然资源审计规定》对相关内容予以完善。其三,自然资源资产审计与问责有效衔接的保障机制仍不健全。例如,审计环节与问责环节之间如何进行信息交换和共享?如果领导干部质疑审计评价结果及对应的问责,应当由哪个部门处置?上述诸多问题仍然无法得到全面且妥当的解答。改革经验和规律表明:制度创新过渡期必然存在空白模糊地带,尤其在推进到攻坚期时矛盾会大幅增加。因此,在由自然资源资产审计环节过渡到真正触及复杂利益的问责环节时极易发生脱钩现象,唯有依据充分、指引明确方能及时查漏补缺,实现领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接。
          三、领导干部自然资源资产审计与问责有效衔接的三重路径
          (一)扩大价值共识
          遵循从价值认同到行动认同的路径,通过在理念定位层面扩大领导干部价值共识来推动自然资源资产审计与问责有效衔接。
          首先,各级领导干部应当深刻认识到自然资源资产审计与问责的有效衔接事关维护国家生态安全。国家安全是以人民为中心,包含政治、经济、文化、社会、生态等多重向度,跨越传统与非传统多维领域,是具有中国特色并伴随时代需要而不断发展的复合概念。我国作为一个拥有14亿多人口的发展中大国,要谋求可持续的安全发展,出于战略性考量就必须保障“上涉国本、下系民生”的自然资源资产的安全。尽管近年来相关部门已经清晰认识到经济高速发展带来的自然资源?;⒒扇∮Χ源胧?,诸如水权有偿使用和交易制度改革试点等,最终往往因受制于体制机制等根源性问题无法充分达到预期效果。因此,有必要从源头,即体制机制的设计者、主导者、实施者——各级领导干部入手解决问题,通过自然资源资产审计以及相应问责带来的“制裁”,确保领导干部养成顺应新时代需要的政绩观和发展观。正如约翰·奥斯丁指出的“正是依赖法律制裁和政治制裁,法律的权利,才得以切实?;ぁ保?](P306)。
          其次,各级领导干部应当深刻认识到自然资源资产审计与问责的有效衔接事关加强基层腐败治理。腐败的本质是公职人员即本文所称“领导干部”滥用公共权力谋取个人利益的行为。在党的十八届三中全会提出“形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”之前,我国自然资源资产产权制度在权属、权责和监管的规范性方面都存在不足,这使得自然资源资产管理成为基层腐败易发高发领域之一。其一,我国自然资源种类多样、价值巨大,领导干部作为全民所有自然资源资产受托管理人,可能因无法抵制诱惑在资源开采许可和监管中刻意设租寻租,“自然资源资产产权的公有性使得自然资源资产控制权与收益权相分离,容易诱发机会主义行为”[8]。例如,违反相关规定在采矿权保留、矿山资源储量测量、资产评估业务承揽、采矿许可证登记延续、矿产资源规划范围调整等方面为他人提供帮助等。其二,自然资源资产产权的市场定价十分复杂,不同核算方式得出的评估结果大相径庭,加之相关法律不健全以及制度漏洞的存在,形成了滋生腐败的土壤。其三,自然资源资产产权边界较为模糊且与行政区划领域存在交叉,管理职责不清、权限范围不明为领导干部逃避问责提供了可乘之机,大大降低了腐败的机会成本和风险成本。因此,科学编制自然资源资产负债表并在此基础上开展审计和问责,是规范领导干部行为、有效治理基层腐败的重要途径之一。
          最后,各级领导干部应当深刻认识到自然资源资产审计与问责的有效衔接事关构建国际话语平台。审计是国际公认的监督方式,中国在实施开放战略参与全球治理的过程中也面临着国际审计,中国作为负责任大国,乐于接受国际社会监督,但并不接受出于霸权主义和强权政治的双重标准的监督,因此,在致力达到国际标准的同时,也致力形成与我国综合国力和国际地位相匹配的国际话语权。自然资源资产审计与问责的有效衔接,尝试通过实践积累审计经验和技术,通过实效展现审计功能和作用,是规范我国环境审计,更好融入国际审计,进而参与构建国际话语平台的重要契机。其实,各地方在开展自然资源资产审计时已经拓展到环境污染治理等同样有利于推进生态文明建设的相关领域,并于近年来频繁涉猎助力碳达峰碳中和战略目标实现的领域。在相关审计和问责中遭遇的疑惑与困境并非我国独有,既关涉国际环境治理,也关涉国际社会对我国国内环境治理行为的评判。例如,我们可以凭借大量科学数据和探索实践经验,积极参与国际碳审计的标准设计和政策创新等,在应对气候变化方面掌握话语权和主动权,营造有利于自身发展的公平国际环境。2022年,世界审计组织环境审计工作组正式发布由我国审计署牵头编写的《可持续交通审计指南》、参与编写的《气候金融审计指南》就是一次成功的实践。世界审计组织环境审计工作组围绕国际环境热点和前沿性审计主题正式发布的此系列审计指南,主要用于更好引领各国最高审计机关工作,因此,以上实践大大提升了中国在相关领域的参与度,展现了中国环境审计的良好国际形象。
          (二)加强制度贯通
          自然资源资产审计与问责的衔接应当运用系统思维加强制度贯通:以有效充实生态文明制度体系为目标,以有机融入党和国家监督体系为方向,以统筹全国一盘棋与地方特色为抓手,横向上加强生态文明制度体系与党和国家监督体系的相互协调,纵向上实现全国和地方各层级之间的相互配合。
          1.有效充实生态文明制度体系。自然资源资产审计与问责相衔接应当以有效充实生态文明制度体系为目标。生态文明建设的多样性和复杂性需要生态文明制度体系的有力支撑。生态文明制度体系是由有利于生态文明建设目标实现的相关约束性、规范性和引导性规则以系统方式聚集起来的制度总和,大致可分为“科学的决策和责任制度”“有效的执行和管理制度”“内化的道德和自律制度”[9]三类。领导干部自然资源资产审计正是顺应时代要求,从“科学的决策和责任制度”方面丰富生态文明制度体系内容。因此,“责任”是自然资源资产审计制度的题中应有之义,应当从完善生态文明制度体系的视角去规范自然资源资产审计与问责的有效衔接。
          2.有机融入党和国家监督体系。自然资源资产审计与问责相衔接应当以有机融入党和国家监督体系为方向。党和国家监督体系的格局是:重点加强对各级主要领导干部的监督;以党内监督为主导推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督有机贯通;健全不同主体的多方位监督,如人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督;特别注重发挥审计监督、统计监督的专门职能作用。因此,自然资源资产审计制度的完善应当顺应该方向,以各级领导干部作为监督重点,运用审计专业知识对公权力进行监督与制约,并作为监督体系环节之一配合其他监督制度共同实现党和国家监督目标,在突出专业性、独立性的同时注重与各类问责形式的有效衔接。
          3.统筹全国一盘棋与地方特色。自然资源资产审计与问责相衔接应当以统筹全国一盘棋与地方特色为抓手。自然资源资产问题具有复杂性、时滞性和区域性特征,相关审计应从全国“一盘棋”的角度进行系统性谋划,整合审计资源以建立更加高效的联动审计机制,同时要立足地方,由地方审计机关根据本地自然资源禀赋特点梳理资产负债表的重点问题,组织开展符合地方特色的审计,并开展类似于《中华人民共和国长江?;しā罚ㄒ韵录虺啤冻そā罚┑男薹ㄗㄏ睿ㄓ扇舜蟪N岱üの棺ㄏ钌蟛?,系统清理与该法不配套、不一致、不衔接的各类法规、规章和规范性文件,并由各省人大常委会法工委接力完成地方备案审查工作,最终确保牵涉19个省、自治区、直辖市的《长江法》得以正确实施)。值得注意的是,自然资源资产审计与问责有效衔接的修改专项将比《长江法》更为复杂,不仅涉及法与法之间的协调,还涉及大量党规与国法之间的协调,以及党内法规内部的相互协调。在保持自然资源资产审计所依据的党规国法全国一致性的前提下,允许地方细则、规定、办法等适当融入本地特色。
          (三)优化技术细节
          进一步优化自然资源资产审计与问责有效衔接的技术细节是一个双向奔赴的过程:在梳理相关法律政策依据基础上厚植生态事项,为自然资源资产审计提供接引;厘清自然资源资产审计结果反馈与不同类型问责间的衔接路径,确保后续问责的无缝对接。与此同时,还要持续完善依据审计结果予以精准问责的保障机制。
          1.梳理相关法律政策依据基础上厚植生态事项。一方面,进一步完善自然资源资产审计的法律渊源?!白匀蛔试醋什蠹啤笔恰盎肪成蠹啤钡南挛桓拍??!蹲匀蛔试瓷蠹乒娑ā返谌趺魅飞蠹频姆段恰奥男凶匀蛔试醋什芾砗蜕肪潮;ぴ鹑吻榭觥?,并不局限于“自然资源资产管理”。无论是从自然资源资产审计的现有实践来看,还是从习近平生态文明思想指引下的生态文明建设整体布局来看,对领导干部进行自然资源资产审计的成功实践都将不断扩展到其他环境治理领域。因此,作为自然资源资产审计法律渊源的上位法只需融入“环境审计概念”即可,为自然资源资产审计的未来拓展预留较大的法治空间:在《宪法》第九十一条中增加“环境审计”相关内容,表明审计不仅限于财政收支、财务收支等经济内容;在《环境?;しā返诙隆凹喽焦芾怼敝性錾杌肪成蠹萍喽侥谌?,并明确环境主管部门和审计机关在自然资源资产监督领域的分工合作方式?;褂Φ苯徊焦娣丁蹲匀蛔试瓷蠹乒娑ā?,在时机成熟时融入最新的理论实践成果从试行版提升到正式版,并考虑是否可以将其党内法规的位阶从“规定”上升为“条例”,或者是否向法律法规形式转化,以期更好实现自然资源资产审计目标。
          另一方面,应当在作为问责依据的党规国法中增设直接针对性条款,确保自然资源资产审计结果可以与处分、政务处分、党纪处分、组织处理等问责方式实现无缝衔接。当前,作为问责依据的党规国法大多并未专门规定对自然资源资产管理和生态环境?;なе笆г鹦形枰宰吩鸬奶蹩?。一类是完全没有涉及,例如《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)第三章“违法行为及其适用的政务处分”中列举的违法行为;《中国共产党组织处理规定(试行)》(以下简称《组织处理规定》)第七条规定的应当受到组织处理的17种情形,都完全不涉及自然资源资产管理和生态环境?;なе笆г鸱矫?。另一类是间接涉及,但仍然无法作为直接问责的依据。例如《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第九章“渎职罪”第三百九十七条规定“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的……”,尽管对应了公职人员失职失责的行为本质,但是“公共财产”无法包括自然资源资产的全部内涵?!捌苹祷肪匙试幢;ぷ铩苯衔娴厣婕白匀蛔试醋什;つ谌?,却并不以公职人员失职失责为前提;《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第九章“监督与惩戒”规定:公务员应当遵纪守法,不得有“违反财经纪律,浪费国家资财”的行为。但是,“违反财经纪律”只是自然资源资产管理和生态环境?;なе笆г鸬脑蛑?,并未涵盖因懒政怠政引发生态事故等其他情形?!肮易什啤苯霭宜械淖匀蛔试醋什?,无法涵盖集体所有的自然资源资产;《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》)“廉洁纪律”第九十五条涉及在资源开发方面谋取利益的行为,“工作纪律”第一百二十一条、第一百二十六条涉及“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念不力”,干预和插手“矿产资源开发利用”等行为;《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)第七条,在列举涉及人民群众利益不作为、乱作为、慢作为、假作为应当予以问责的表现中提及“生态环境?;ぁ?。在这些条款中,环境?;つ谌葜皇亲魑肪科渌嘈驮鹑蔚谋硐中问奖惶峒?,从严格意义上说都不能成为根据自然资源资产审计结果予以问责的对应条款。
          2.厘清审计反馈与不同类型问责间的衔接路径。根据《审计法》,审计的流程为:就特定审计事项组成审计组—开展审计—审计组形成审计报告—审计机关审议审计组报告—审计机关出具审计报告并送达—作出审计决定或依法移送。因此,审计环节的问责仅限于在法定职权范围内作出行政处罚性质的“审计决定”,对于其他问责方式只承?!耙婪ㄒ扑汀钡囊逦?,并不包含完整的问责环节。同理,依照《审计法》制定的《自然资源审计规定》并未纳入完整的问责环节,只在第二十八条涉及二者的关系:“对审计移送的问题线索……都应当按照《中国共产党问责条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等实行终身问责,并及时向审计机关反馈查处结果”。该设计科学合理:一方面,审计监督是不同于其他监督类型的专业监督,相关立法重点在于解决审计专业性问题。另一方面,“问责”已经是另有党规国法加以规范的复杂体系,审计流程无须也无法包含完整的问责环节。但是,仍然应当在审计流程的最终环节细化审计与不同类型问责的衔接方式和程序,否则就会出现审计结束后相应问责无人对接、无人监督的现象。
          首先,明确自然资源资产审计对应的问责种类?!拔试稹笔且桓霰还惴菏褂萌床⒉痪哂醒细衲诤屯庋拥母拍?,核心语义即基于“权责对等”追究公职人员行使公权力不当的责任,一般包含法律问责、政治问责、党内问责、等级管理问责。自然资源资产审计对应的问责类型如表2所示。
          其次,细化衔接方式和程序。(1)在审计流程的最终环节针对不同类型问责作出衔接规定,确保审计结果与问责类型的准确衔接:一方面,充实完善“审计决定”的内容。细化《自然资源审计规定》第二十七条,明确列举“由审计机关在法定职权范围内作出审计决定”的具体情形以及对应的行政处罚,以衔接外部行政问责。另一方面,梳理细化“依法移送”的内容。审计结果无论正面还是负面都要移送审计对象所属的任免机关单位、党委(党组)及其组织(人事)部门,作为考核、任免、奖惩领导干部的重要参考,以衔接内部行政问责和等级管理问责,此处审计结果的运用包含惩罚和激励双重意蕴。如果审计结果是负面的,还需要同时移送纪检机关作出党纪处分以衔接党内问责,后续则不需要审计机关再跟进移送,因为依据《纪律处分条例》第二十九条,纪检机关如果认为需要,应当进一步移送监察机关,监察机关认为需要,应当进一步移送司法机关。接收移送的机关单位都应当将处理结果书面告知审计机关,审计机关如果认为接收移送的机关单位处理不及时或畸轻畸重时,有责任直接移送监察机关作出政务处分,认为构成刑事责任的有权直接移送司法机关。(2)在审计报告中针对不同类型的责任承担者分别作出审计建议,确保审计结果与问责对象的准确衔接。自然资源资产审计要区分单位责任、领导责任、分管责任与直接责任;集体责任与个人责任;前任责任与现任责任;主观责任与客观责任。唯有如此方能为精准问责提供科学依据,有助于相关部门在解决个别问题的同时发现并完善制度漏洞。(3)进一步明确“依法移送”的时限和内容?!蹲匀蛔试瓷蠹乒娑ā酚γ魅飞蠹苹爻鼍呱蠹票ǜ婧笠婪ㄒ扑偷钠谙?,接收移送的机关单位将处理结果书面告知审计机关的期限;明确规定对于不按要求依法移送或反馈的单位或个人,由其所在单位、主管部门、上级机关或者监察机关责令改正,依法给予处理;还应进一步明确审计机关依法移送的内容包括审计报告以及处理建议等。
          最后,审计机关出具的处理建议应形成既无疏漏也不重复的全方位问责组合。自然资源资产审计问责的不同责任形式一般既可以单独使用,也可以同时使用,但是需注意以下几个原则:(1)处分和政务处分不能同时使用?!墩翊Ψ址ā返谑豕娑ā巴晃シㄐ形?,监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分”。(2)不同功能之间的问责不相互替代。例如警告、责令道歉等责任形式虽然惩罚性较弱,却有其独特的社会补偿、矫正及预防功能,从而不应被替代。(3)组织处理与党纪政纪处分之间不相互替代。但如果涉及同种类型的责任形式可以向下吸收,例如同是自由??梢缘雍笫实毖映は拗迫松碜杂傻氖奔?,同是财产??梢缘雍笫实痹黾臃=鸲疃?,然后只适用最高责任形式即可。
          3.完善依据审计结果予以精准问责的保障机制。(1)保障信息数据资源的准确性。一要保证审计所依托信息的准确性,这是精准问责的前提。所涉数据的特殊性及繁杂性会放大自然资源资产审计遭遇信息扭曲的风险,规避相关风险的措施包括多规融合、统一标准、协调数据以及完善生态信息技术手段等。二要保证所有相关部门能够及时共享信息数据资源,尝试运用现代信息和统计技术建立经过官方认证的全国范围的自然资源数据库,并依托该数据库建立自然资源资产审计与问责衔接平台以实现信息共享。赋予相关部门相应权限通过平台及时了解审计报告、审计建议、审计决定,随时跟踪依法移送所处的具体阶段。三要建立绿色档案,为自然资源资产审计与问责相衔接提供可比对历史信息数据。根据自然资源资产负债表形成反映被评估区域或部门历年所占自然资源资产的档案。但是,自然资源资产历史变化的原因十分复杂,唯有综合领导干部个人行为偏好和职务岗位特定风险才能作出更加客观的判断,因此,可以尝试建立领导干部个人终身绿色档案以及特殊敏感职务岗位绿色档案。(2)确保被审计问责领导干部的权利救济渠道畅通。领导干部如果对问责党规国法的适用不服,根据相应规定提起救济;如果对问责所依据的审计报告不服应当依据《自然资源审计规定》第二十九条,在特定期限内向出具审计意见的审计机关提起申诉,并展开复查、复核。但如果是问责部门在问责过程中发现审计材料存在重大疑点,则可以不受当事人申诉期的限制,书面发函要求审计部门在一定期限内补充或核实相关证据和信息。(3)优化审计问责队伍。一是结合新时代党的组织路线要求,挑选忠诚干净担当的高素质干部作为审计问责人员,既要敢于监督,也要善于监督,勇于及时纠正工作中的错误,调整认识上的偏差,确保自然资源资产审计和问责始终围绕中心、服务大局。二是成立联合审计小组开展自然资源资产审计,即以审计机关人员为主力,抽调权力机关、党政机关、第三方机构的相关人员作为补充。联合审计小组成员的多元结构既可以保证通过生态环境、审计、法治等不同领域专业知识的综合运用得出更加科学的审计结论,又可以保证最终出具的审计报告因为在整个审计过程中充分关照了审计人员的各自职业背景更加符合不同主体问责的证据要求,从而便于审计与问责的衔接。
         
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        7]约翰·奥斯丁.法理学的范围[M.刘星,译.北京:中国法制出版社,2003

        8]杨平波,唐赛.自然资源资产离任审计腐败治理探微[J.财会月刊,20189):133-137

        9]夏光.建立系统完整的生态文明制度体系——关于中国共产党十八届三中全会加强生态文明建设的思考[J.环境与可持续发展,20142):9-11


        基金项目:国家社会科学基金项目“中国纪检监察派驻机构的职能定位与运行机制研究”(18BZZ012

        作者简介:程雨燕,中共广东省委党校(广东行政学院)法学教研部教授,主要研究方向为环境行政法。


        责任编辑:王雷

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