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        “十四五”时期增强生育政策包容性的要义、路径与机制研究
        来源:《行政管理改革》2021年第9期    作者:刘中一    2021-09-28 10:43:00 

          [摘 要] 面向“十四五”时期乃至更长时期的人口发展,我们应深刻认识和把握增强生育政策包容性的内涵和外延,有效防范和化解生育政策自身以及衍生的各类问题。同时,在增强生育政策包容性的新语境下,需要创新性地探索和总结出新的政策实施路径。另外,增强生育政策包容性,也应该结合实际情况,建立健全相应的实现机制。

          [关键词] “十四五”时期;生育政策;包容性

          [中图分类号] D63 [文献标识码] A

          2020年11月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出“增强生育政策包容性”的表述。虽然学术界对社会政策包容性或包容性社会政策的研究成果比较丰富,但真正聚焦生育政策包容性的研究却相对欠缺。截至2021 年 6 月,在中国知网数据库以“包容性生育政策”或“生育政策包容性”为主题词检索到的相关文献不足10 篇。在为数不多的研究成果中,人们对于增强生育政策包容性的认知却又众说纷纭。有研究者认为增强生育政策包容性,就是要加快生育政策改革的力度和速度,以便让此后的生育政策要更加尊重生育决策的自主性和生育状态的多样性,进而以生育政策的包容性体现生育环境的友好性。[1]也有研究者认为增强生育政策包容性的主要政策内涵就是允许和尊重生育行为的多样化,通过对生育全过程的支持来助力人口长期均衡发展。[2]当然,还有研究者认为给予不同群体的生育能力和生育权利的?;げ攀窃銮可甙菪缘氖迪致肪?。由此,增强生育政策包容性就是要以更加包容和开放的态度来对待不符合“主流意识形态”的生育行为和生育方式。[3]另外,以“the Inclusive of fertility policy”为主题词在 Social Sciences Citation Index(SSCI)中进行检索,我们发现对生育政策包容性研究的文献只有1篇,且其研究视角是以(生育权)社会公平理论为出发点进行讨论的,这与我国社会政策语境下的增强生育政策包容性还是有一定区别。

          此前的相关研究成果对于我们科学理解增强生育政策包容性的重要性和必要性提供了借鉴和启示,但是相关研究尚处于起步阶段,有待进一步深化:其一,相关研究表现出对生育政策包容性学理分析不够充足,对于增强生育政策包容性的内涵和外延,探索和总结不够,导致增强生育政策包容性的研究根基不深、基础不牢;其二,虽然有部分研究提到了增强生育政策包容性必须对政府职责进行改革和创新,但是对于如何增强生育政策包容性,特别是增强生育政策包容性的政策路径以及相应实现机制,讨论不够全面和具体。总的来说,当前对增强生育政策包容性的研究不够系统深入,特别是对于增强生育政策包容性的内涵、外延以及实现路径与机制存在进一步讨论的必要性。

          一、如何理解增强生育政策包容性

          新中国成立之后,经历了几十年的漫长演变,我国的生育政策或者计划生育政策已经发展成为包括法律法规、规章制度、单项政策等各效力层级、各地方性规定的生育行为和生育水平等的规范综合体。生育政策是一个关系到国家、社会和每个个体利益的公共政策,任何的规定或规范都将会为国家、社会和个人带来利益或形成负累。所以,面向“十四五”时期乃至更长时期的人口发展,只有深刻认识和把握增强生育政策包容性的内涵和外延,才能有效防范和化解增强生育政策包容性自身以及衍生的各类问题。

          (一)增强生育政策包容性是生育政策范围的延展与政策对象的调整

          在人们的惯常认知中,生育政策经常被提及的,仅指对生育数量的规制和限定,也就是人们常说的计划生育政策。其实,生育政策议题牵涉层面甚广,不仅包括了对生育数量的限定,也包含了对生育时机、生育质量、生育间隔等的规划;不仅包含了对生育环节的规划,也包含了对生育前、生育中以及生育后相关环节的规划。增强生育政策的包容性意味着生育政策不仅对于生育数量问题有所呼应,也关注生育权利、生育文化、生育环境及其变迁等方面的内容。增强生育政策的包容性还意味着生育政策跳出此前只关注生育数量的局限,将生育与养育、教育、婚姻家庭等给予整体性的通盘考虑。计划生育政策的对象主要局限于已婚育龄人群,尤其是育龄妇女一直被期待担负生育控制的全部责任与风险,男性和其他人群则容易不被关注,其生育权益的维护也很难得到重视。增强生育政策包容性就是以全人群为规范和服务的对象,突破单纯限制妇女的身体和生育行为的局限,更多通过大力倡导和推进男性的生育责任(比如,设置男性产假和男性护理假等),营造性别平等的政策氛围,松动现有体制。此外,当今社会,生育行为的方式也从单一的婚内自然生育延伸到未婚生育、辅助生育、无性生育等多种形式并存的阶段。生育政策必须直面这些客观现实,尽可能涵括这些现象,努力建立健全相关的政策规定,不能让其成为生育政策的盲区和法外之地。

          (二)增强生育政策包容性是生育政策导向的转换和政策目标的优化

          客观上,政策导向受制于政策目的和社会、经济、政治环境。按照政策目的的不同,生育政策导向大体上分为抑制性生育政策和激励性生育政策两种。由于各国的文化、经济、政治及自然资源不尽相同,因此需要在不同发展阶段采用不同政策导向的生育政策。长期以来,我国生育政策的政策导向立足于降低人口出生率,这一政策导向在相当长时期内是符合我国国情的。但随着经济的快速发展和计划生育政策的长期实施,我国民众的生育观念已发生重大改变,生育意愿趋于理性。因此,控制生育数量不应再作为生育政策的全部内容,生育政策应从降低人口出生率转向促进人口长期均衡发展。另外,政策导向转换即是根据新的政策目标重新调整政策关注的重点内容。由于受到低生育率的冲击,现今我国面临如何促进人口均衡发展问题,或人口减少对人力资源运用的影响如何调适等问题。在未来,维持适度的生育水平,提高优质的生育质量,不仅攸关经济产业和社会保障问题,同时也攸关国家与社会存废兴亡的基石。增强生育政策包容性就是要加强倡导幸福家庭观念及生儿育女对国家人力资源维持的重要性,使群众认识及了解激励性生育政策的意义及重要性,强化历史责任意识,为提振生育水平共同努力。具体地说,当前阶段,增强生育政策包容性意味着生育政策目标要集中关注构建与社会经济相符合的、以传统文化为基础的新型婚育伦理,帮助适龄年轻人进入婚姻,加快适龄婚育家庭从初婚到初育的时间进程,激发正向生育意愿,避免形成“不敢生、不愿生、不想生”的社会思维定式。

          (三)增强生育政策包容性是生育政策工具的丰富和政策环境的完善

          政策导向确立后,就应当开始思考该如何选用政策工具,合适的政策工具能使政策的成本最小、效益最大。以执行强度的大小为依据,政策工具可主要分为三类:强制性工具、倡导性工具和支持性工具。为鼓励群众实行计划生育的自觉性与积极性,原本计划生育政策的实施主要依靠两种强制性政策工具。一个是法律工具,以法律制度干预生育,这也是计划生育政策的法律依据,让生育政策更具有权威和合法性。一个是经济工具,在经济措施方面采取利益导向,奖励避孕节育和制裁超生多生。总体上,虽然有独生子女的补贴或其他各种形式的利益补偿和利益激励,但是实际上相当长的时间和普遍性的地区范围中,计划生育政策的主要政策工具基本上是靠政策规定的威慑和行政处罚手段。[4]增强生育政策的包容性,意味着生育政策工具的选择和使用不再局限于“行政惩?!被蛘摺袄娴枷颉钡惹恐菩哉吖ぞ?。毕竟,任何的强制性政策工具都有其社会成本、适用范围抑或是财政负担等无法回避的结构性限制。增强生育政策的包容性应是伴随着社会经济发展水平的动态变化,重新设计合理而有效的政策工具,特别是倡导性和支持性政策工具的运用。比如,建构完善的生育支持性的家庭政策,使民众能够在家务与工作之间取得一个平衡,并降低家庭育儿养儿的各项负担,最终达到生育率的提升。另外,生育政策不仅与资源环境政策密不可分,还与经济、社会环境、文化及生理因素等方面息息相关。增强生育政策包容性还意味着在全社会加强倡导社会主义核心价值观和各行各业正能量的宣传倡导,以激励民众的长远信心和心理预期,提升民众的生育意愿?;痪浠八?,如果要维持一个合理的生育水平,拥有一个科学的人口结构和完善的生育政策固然重要,更重要的是建立一个民主自由、公正合理、经济繁荣、政治昌明、社会进步、生活安心的环境。

          二、为什么要增强生育政策的包容性

          包容性理念进入公共政策领域,首先发端于发展经济学领域的包容性发展,后来又发展出包容性治理的概念。对于社会治理和公共政策而言,所谓包容性是指消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙,让每一个个体都融入社会发展的潮流中,享有平等的目标。以往关于包容性经济发展、包容性社会治理或包容性社会政策的研究并不少见,特别是关于包容性社会治理或包容性社会政策的必要性和重要性的研究成果十分丰富。但是,面对新时代促进人口长期均衡发展的战略要求,当包容性的概念被引入到生育政策和生育治理领域,仍然具有其独到的价值和意义。

          (一)增强生育政策包容性是应对人口老龄化国家战略的必然选择

          人口老龄化是当今世界各国都面临的一个人口结构难题,我国也不例外。除了自然成因之外,几十年持续的独生子女政策更加速了人口老龄化的进程。按照目前的人口发展趋势,未来35年,我国老年人口规模将持续增长,预计“十四五”期间我国人口将进入中度老龄化阶段,2035年前后进入重度老龄化阶段,2035年和 2050年时 60 岁及以上老年人口比重分别达到30%左右和 38%上下①。这样的人口老龄化趋势将对我国经济社会发展产生广泛而深刻的影响,亟须在国家层面积极采取全局性和综合性的应对措施和行动,包括生育政策在内的整体公共政策体系和各部门具体行动都应有积极应对人口老龄化的视角,生育政策应该更包容性地去兼顾人口结构等问题。[5]党的十九届五中全会立足新发展阶段为应对人口老龄化作出长期战略安排,明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。增强生育政策包容性是与积极应对人口老龄化国家战略、制定人口长期均衡发展战略紧密相连的。这是从数量控制优先逐渐转变为同样兼顾结构和分布的综合性考虑,这是为了实现可持续发展目标,特别是长期、稳定的人口增长而做出的调整。

          (二)增强生育政策包容性是生育政策自我修正与完善的现实需要

          政策是国家意志具体表现的形式,有一定的阶段性。伴随历史条件的变化,一开始适合社会发展的政策,到后来,实施的风险和负效应就会不断积聚,维持政策的社会成本也会不断增加,到一定程度,这项政策就应该根据社会的新情况进行适度的调整和改变。增强生育政策包容性就是国家对以往生育政策的一种战略调整,是对于原有计划生育政策制度缺陷的一种主动修正和弥补。比如,原有计划生育政策当中关于生育权益的维护和人工辅助生殖技术的应用仅仅限于合法夫妻,就可能造成非婚生育行为的管制和规范陷于被动的局面。因此,增强生育政策包容性——有限度地放开单身女性人工辅助生殖的相关限制,而不是执意从鼓励婚内职业女性就业与生育双赢的观念中找寻提高生育率的办法——就是一个重要的探索与尝试。同时,增强生育政策包容性,也要根据社会形势的发展,梳理各项生育政策以及与生育政策相关的政策法规,结合现有生育政策核心理念精神,对一些与大势相冲突、与相关公民权利保障相悖的规定进行修订,以增强生育政策的权威性和严肃性。比如,在一些地方性的计划生育条例中,对独生子女户参加高考时加分的规定与《教育法》《中华人民共和国宪法》等法律所规定的公民有平等受教育权有所冲突。增强生育政策的包容性,就是要加强统筹协调,发挥政策协同效应,修改或去除不同政策和法律规定之间的相互抵牾与不一致。否则,不仅可能出现政策不兼容的现象,还可能出现相互掣肘甚至彼此冲突的状况。

          (三)增强生育政策包容性是提升基层社会治理水平的实践逻辑

          社会治理是国家治理的重要方面,提升基层社会治理水平,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。在基层社会治理中,由于每个人都是不同的个体,再加上思想观念的多元,分歧难免产生。提升基层社会治理水平就是要尊重差异、包容多元、凝聚各方力量,最大限度地形成共识,努力整合社会,协调各主体的利益诉求,团结一切积极力量,从而增强社会治理结构弹性。进一步说,提升基层社会治理水平意味着社会治理话语不仅要表达国家意志,也要可以兼容不同的个体情感和利益诉求,让不同的个体都可以从中找到利益契合点,提高社会治理的认可度和支持度。增强生育政策的包容性,同样要最大限度地凝聚生育政策利益相关方的力量,尤其是要让人民群众拥有发声渠道,让人民群众的利益诉求能够得到合理表达。增强生育政策包容性意味着未来的生育政策将更大程度、更高水平上体现公平,必然会使人类公平理念在政府制定生育政策上有具体反映。由此可见,这与提升基层社会治理水平的目标和方向是一致的。另外,鉴于增强生育包容性与提升基层社会治理水平具有一定趋同性,增强生育政策包容性的角度进行的任何探索,也是为提升基层社会治理水平提供实践参考和逻辑借鉴。

          三、怎么样才能增强生育政策的包容性

          “十四五”时期,我国将进入低生育率与高老龄化现象并存的关键时期,增强生育政策的包容性,是优化生育政策的必然要求,也是促进我国人口长期均衡发展的重要保障,更是应对世界百年未有之大变局的有力支撑。着眼于进一步适应人口形势新变化和推动高质量发展新要求,结合近年来我国生育政策完善的新进展,增强生育政策包容性的政策路径,重点要关注以下五个方面:

          (一)保持政策主线的延续性是增强生育政策包容性的前提

          随着经济社会的发展和科学技术的进步,生育领域新现象、新情况、新问题层出不穷。作为规范、指导和协调生育领域事务的生育政策也不可能是一成不变的,它应根据变化了的情况进行调整。但是,可以预见的一个时期内,我国人口众多的基本国情不会改变,人口与资源环境承载力仍然处于紧平衡状态,脱贫地区以及一些生态脆弱、资源匮乏地区人口与发展矛盾仍然比较突出。生育政策的完善和调整不能脱离“实现适度生育水平,促进人口长期均衡发展”这条主线?;谎灾?,在生育政策调整的过程中,不能够追求政策内容的颠覆性转换与更替,而是要根据生育状况与社会形势变化,围绕原有生育政策主线对生育政策内容进行“升级改造”。

          近些年来,为了有效地促进社会和谐与稳定发展,我国在生育政策制定中不断进行完善,相继完善了“单独二孩”“全面两孩”以及“可以生育三孩”等政策。但是,我们不能因为生育政策的调整,就轻易地全盘否定原有计划生育政策的历史贡献,更不能动辄就认为应该取消生育政策,让人们“自由”生育。增强生育政策包容性必须保持生育政策的连续性、稳定性和动态性、可变性的统一。增强生育政策包容性并不意味着全面放弃政府对人口再生产实行必要的宏观规范乃至微观引导与调节。相反,增强生育政策包容性更应保持原有生育政策主线的延续性,引导人们形成稳定的生育政策心理预期。特别是在生育政策的具体执行方式上,更不宜追求激进性的转变,而是要通过做好生育政策的有序衔接,实现从“独生子女政策”到“三孩生育政策”的“软着陆”。因为,在其他社会经济条件基本不变的情况下,生育政策在短时期内的陡然转向或大开大合,很可能导致生育意愿产生意料之外的逆向变化,不利于既定生育政策目标实现。

          (二)尊重政策内容的差异性是增强生育政策包容性的基础

          在我国,根据区域或政策主体的不同,生育政策有不同的标准与制度采取利益奖罚制度。比如,在生育数量、生育时间和间隔、生育行为管理、奖励优待和社会保障、违法生育法律责任等方面的差异性及表现。有人发现我国31个省市自治区的具体生育政策有100多条。[6]生育政策的异质性导致了多样化的政策生育率,由此引发地区之间生育水平的多样性和个体之间子女数量的差异性,也引发了人们对生育政策公平性的讨论,更引发了很多主张实行全国城乡一致性生育政策的呼吁。[7]差异性的生育政策虽然可能导致地区不平等的再生产(比如,西部发展条件差而给予生育限制放宽,却无改善条件的环境,更扩大东、西部发展差异),但也是目前最现实的选择。因为人民的素质与教育观念尚未达到均衡健全的程度,加上政府相关措施推行无法全面贯彻。针对不同的地区实行有差异的生育政策,而不是表面上的统一生育政策,其实是为了增强实质上的社会公平和促进区域发展。

          增强生育政策包容性,就是要进一步采取因地制宜的生育政策,针对不同地区和不同人群,制定相应的、灵活而更具可操作性的政策。进一步说,增强生育政策包容性就是不以单一标准衡定所有生育问题,根据实际情况增加生育政策制定和实施过程中的个体差异性和区域有效性。生育政策有更多相对具体的分类,不同的生育政策分类适应不同的情况。一些偏远贫困地区的人口与资源环境承载力仍然处于紧平衡状态,一些生态脆弱、资源匮乏地区的人口与发展矛盾仍然比较突出。增强生育政策包容性,分类实施不同强度、不同导向的生育政策,也有利于进一步巩固拓展脱贫攻坚和全面建成小康社会成果。

          (三)维护政策过程民主性是增强生育政策包容性的关键

          增强生育政策包容性,民众不应仅仅被定位为政策调研中的被动参与者,也应该是政策制定、出台等过程中的主动参与者。应当鼓励民众多提意见,多参与政策的研讨,遵循这种思路才能有效地反映群众的真实意愿,实现政策的目的。比如,全面放开二胎政策就引起国内外专家学者和广大人民群众的热烈讨论。当时,很多人讨论和评论人口数据和原有计划生育政策的合理性,且争论之分野渐趋扩大。这样的讨论或争论逐步演变为各阶层各主体之间的社会化交流,从而使民众享有充分的知情权、表达权和参与权。增强生育政策包容性还要让社会组织更大地发挥政府联系人民的作用。通过社会组织举办各种活动和生育观念教育这种潜移默化的软性手段让社会成员比较容易接受;而且由社会组织执行一些具体的生育政策宣传倡导和项目活动,其效果往往比政府强制命令执行更好,更显著。

          (四)增加政策规定的冗余性是增强生育政策包容性的核心

          按照科学的程序,生育政策制定流程应该是先搞清楚当前的人口态势,确定政策的目标,选择政策工具与措施,然后再推进政策的制定。但是,在一些特殊的历史时期,人类社会的复杂,造成人类的生育意愿和生育行为之间的断裂很难有简单完美的解决方案。人们要做的,只能选择最符合大多数人利益的政策,同时衡量政策的利与弊,尽量避免政策的不可行之处。即便这样,最终所做的抉择也可能有疏漏,或者根本当初的抉择就是错的。比如,最佳生育政策方案就是每个适龄男女都顺利进入婚配状态,多数生育两个孩子,少数生育三个,人口长期保持均衡的健康水平。然而类似这样的理想生育状态,在现实世界中很难再现?;谎灾?,在生育政策领域中,变量复杂的相互作用往往超过预测能力。面临高度复杂性和不确定性的生育政策情境,生育政策如果要合理科学,就必须要在各个方面留有灵活和机动的余地,包括为新情况或新事物的发展预留空间。

          增强生育政策包容性,就需要我们在设计和选择政策路径和策略的时候,一定要对具体政策条款和资源配置的冗余持包容态度。之所以如此,不仅仅是因为无论是哪种生育政策主张的支撑性理论基础均存在局限,也是要为将来政策环境的不确定性留下足够的回旋余地,为了让政策在环境变化中适时自动或半自动调整以适应变迁。比如,现行生育政策中大量使用具有冗余性的概念,比如新修订的生育政策中的“适龄婚育”,其中的“适龄”就缺乏明确的含义和指向,也没有硬性和量化的标准。

          (五)允许政策运作灵活性是增强生育政策包容性的保障

          由于现实生活中民众的生育意愿、生育行为与生育政策目标之间存在着一定的张力。所以传统生育政策的执行,特别强调刚性和原则性,其中最典型的做法就是计划生育政策考核指标的“一票否决”制度;或者与基层政府签订责任状,试图强化地方生育政策执行者责任意识。这样的政策运作在最大限度保证政策效果的同时,也减少了政策执行上的“寻租”空间。不过,如果生育政策执行的“原则性”超出许多人认为的比较合理的范围,就会给基层工作者的实际工作带来阻碍。因为,社会上容易形成对政策的潜在负面评价心态,政策的可行性及政策效果就不可避免地会大打折扣。[8]理想的生育政策运作基础和逻辑不是单纯的原则性而是动态的灵活性,而原来的计划生育政策执行过程中,就呈现的多是属于总体静态的原则性,但缺乏动态的灵活性。

          增强生育政策包容性,要坚持原则性与灵活性相结合,即在客观的原则下,允许不同的地区、不同的人群和不同的时段内使用不同的政策方案,使协调从差异中产生最佳的契合。特别是在理论界和实践界对生育政策的相关规定存在分歧认识的情况下,一味追求政策效果符合政策规定的“原则性”,将可能使政策运作过程中的矛盾激化。而政策运作的灵活性往往突破了传统“科学与不科学”“合法不合法”等二元思维方式的划分,缓解了二者非此即彼的矛盾,能够取得各种不同思想观念、不同民族、不同风俗习惯等人群的“最大公约数”。因为,社会公众现实生活中的生育行为本质上是多元的,许多群体之间的生育权益诉求甚至是相互冲突的。灵活性的政策运作具有能够软化或钝化社会抵制的作用,从而使得生育政策能够在广泛范围内争取到社会公众支持。

          四、增强生育政策包容性的实现机制

          增强生育政策包容性作为一种制度性安排,其实现要有一定的组织、措施和机制保障。过去计划生育政策长期在一个封闭的系统中运行,形成了独特的工作机制和工作策略,而这些机制与策略已经越来越不能适应新形势发展的要求。增强生育政策包容性需要立足实际生育情况,探索总结增强生育政策包容性的新型机制。

          (一)政策动员机制

          政策动员是指政府机关及人员采取有效的动员策略与方法,促使政策执行人员以及政策对象,对研议中或已形成的公共政策产生共鸣或共识的过程;其目的在于消除民众对于政策的误解,提高对于政策的认识,增加政策执行成功的机率。生育政策的实施需要社会民众的支持和配合。增强生育政策包容性,关键在于如何促使民众自发意识到政策的重要性,采取主动的配合,政府对于生育政策不能只是简单的单方向宣达或告知,而是要采取双向的政策动员。

          近年来,政府一直提倡鼓励按政策生育,甚至释出一些诱因期待引起适婚、适育年龄的夫妇增加生育。但是这在政策推行上似乎有相当程度的困难,政策动员的着力点也不同,因为不论是社会动员或政策动员,其最终目的在于接受新观念、改变旧行为。持续几十年的原有计划生育政策,使得少生、优生的观念已经深入人心。今天为了提高生育率而鼓励生育,相当于必须将观念再一次逆转。因此,要通过政策动员机制,尽可能为各种政策利益相关者提供充分的信息获取渠道,多通过内生性转变来影响人们的生育行为。增强生育政策包容性就是要发展交互协商式的政策动员模式,交互协商式的政策动员模式更加关注个体的权益和想法,凭借“交往+说服”促使个体产生内生性动力。[9]如果说以往的政策动员更多体现为单向度的政策宣传,增强生育政策包容性,就是要更多体现为双向或多向度的沟通互动协商式政策动员。

          (二)政策运行机制

          增强生育政策包容性,必须意识到生育政策如果只靠政府内部组织的运作会有许多的限制。在生殖健康咨询服务、优生优育指导、计划生育家庭帮扶、权益维护、家庭健康促进等方面,光靠国家行政组织有时力不从心,而社会组织由于自身的灵活性,对于落实相关生育政策更加得心应手。所以,增强生育政策包容性就要加强政府和社会协同治理,充分发挥计生协、工会、共青团、妇联等群团组织在促进人口发展、家庭建设、生育支持等方面的重要作用。建立健全社会组织及民众参与生育政策的机制,将社会组织建成政府与公民之间紧密联系的纽带,建立民众与政府定期交流的有效机制以及民众对于生育政策制定过程的有效监督体制,从而通过“协同治理”提高生育政策实施效率。

          (三)政策评估机制

          生育政策是影响我国整体人口发展的重大政策,因此对于政策实施后的政策评估是非常重要的。生育政策执行之后,必须有一套方法与机制来检视政策执行效率与效能,让决策者了解政策执行后应该终结、维持或变迁。一般来说,生育政策评估的内容分为政策产出与政策结果两部分。政策产出可从表面看出政策成果,可谓政策绩效,如人口性别比、人口增长率、人口出生率以及人口死亡率等等,这将可提供人口发展的趋势,让决策者与民众了解政策规划目标的实现程度。但是却看不出该项政策对社会状况有何正负面影响。而政策结果则是指政策产出对于目标团体所可能引起的行为或态度的改变,也能看出对社会的正负面影响。政策后果主要包括三个方面:一是政策的成本效益比。就是生育政策对社会发展带来的利弊得失,实际生活中多较??悸蔷眯孕б?。二是民众的满意度。即民众对于生育政策感到满意或接受的程度。三是公正合理性。即对多元生育行为者生育需求者与生育少数群体权益的考虑。原有关于生育政策的评估多强调政策产出,忽略了政策后果的评估。例如,原有计划生育政策虽在短时期达到人口自然增长率下降的成果,但是对于隐含的人口结构变化、政策制度缺失的后果以及后续配套措施等等有所忽略。

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          增加生育政策包容性,就是要不仅重视社会指标评估,也要重视政策指标的评估。不仅要关注生育政策对育龄人群所可能引起的行为或态度的改变,也要关注对社会的正负面影响。评估目的不只是局限于人口数量总体控制方面,对于数字背后人的本质发展更应该关注。评估过程要更多地考虑生育政策目标人群的内心感受,并综合考虑政治的、社会的、文化的和前因后果相关所有因素,来评估具体生育政策的效果。评估指标不仅强调统计数字的客观性和准确性,强调对人口发展形势的科学的反应,也要在相当程度上纳入民众满意度、生育少数群体权益维护等主观性和伦理性指标,如此才能反映出民众或政策决策者价值及偏好,才能衡量出具体生育政策的合理性和生命力。

          (四)政策保障机制

          增强生育政策的包容性,就是保障人民群众生育权益,保障新时代生育政策行稳致远?;痪浠八?,就是在生育行为领域内“尊重个体”“强调权益”和“容许异类”,但这么做绝不等于对生育行为不加约束和管控,绝不等于放任自流。随着社会价值观的日益开放及人工辅助生殖科技的进步,为一些生育困难人群带来希望的同时,也对包含社会秩序、人际关系、法律等各领域造成程度不一的冲击。原有生育政策基于对社会秩序的维护或为增加公共利益等理由,对人工辅助生殖实行了相当严格的限制。增强生育政策的包容性,生育政策设计仍然需要基于对社会秩序的维护等理由,对这些行为实行规范。这些规范与限制需要随着时代变迁而有所调整,否则不但可能阻碍社会和医疗科技的发展,也可能使生育政策面临无法处理生殖技术进步所产生的相关社会问题的窘境。生育政策包容性的底线就是不侵害社会最基本生育伦理、不违反法律基本要求、不动摇婚姻家庭根本秩序。

          [ 参 考 文 献 ]

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          责任编辑:文 心

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